一九一七年的最后一天，冯承乾带着一份足以让德皇满意的条约文本回到柏林。
《华盛顿海军军备条约》是《柏林和约》之后，各主要国家在大战结束后签署的意义最为重大的国际条约。
这份条约，从根本上限制了海军军备竞赛。
按照条约规定，德意志第二帝国、美国、英国在未来二十年之内，海军舰艇总规模不得超过七十五万吨，其中主力舰的总吨位不得超过五十万吨，且单舰的标准排水量不得超过三万五千吨、主炮口径不得超过十六英寸、副炮口径不得超过七英寸；此外，对巡洋舰等辅助舰艇也做了明确约束。其他国家，则按照商定的比例建造与拥有各类战舰，且在单舰的标准排水量、主炮口径等方面保持一致。
当然，条约内容也并非一成不变。
比如，日本就拒绝废除正在建造的“长门”号战列舰，反而以国内小学生捐款、不能伤害民意为由，要求完成“长门”号、及其姊妹舰“陆奥”号的建造工程，而日本海军只答应报废两艘“河内”级战列舰。问题是，“长门”级的标准排水量比“河内”级大得多，两艘战舰服役后，日本海军主力舰的总吨位就将超过条约上限。针对这一点，德美中在做出妥协的同时，也提出了利益诉求。美国将完成“科罗拉多”级的第三艘与第四艘，并且报废掉一艘“纽约”级、另外一艘则在拆除武装之后改为训练舰。德意志第二帝国将完成“拜仁”级两艘后继舰的建造工作，只在条约正式生效后报废一艘“莱茵兰”级战列舰。中国则获得了从国外采购、或者自建两艘战列舰、或者在总吨位不变的情况下获得更多巡洋舰等辅助舰艇的权力。
问题是，这份条约并非没有漏洞。
首先是，条约的有效期只有二十年。
也就是说，到一九三七年底，如果任何一个缔约国不愿意续约，《华盛顿海军军备条约》就将自动作废。
其次是，对巡洋舰做出的规范不够明确。
条约只限制了巡洋舰的总吨位，以及主炮口径不得超过八英寸，却对巡洋舰的单舰排水量没有做任何限制。
最后、也是最重要的，没有考虑到新兴海战力量。
虽然在大战期间，由主力舰搭载的水上飞机在侦察、校准等方面表现突出，而且在大战结束前的几个月，帝国与英国已经设计出了“航空母舰”，但是在条约签署的时候，第一艘航母还在改造之中。
结果就是，条约中没有对航母进行明确约束。
更要命的是，航母甚至没有被计算在主力舰之中，而是被当成了与巡洋舰类似的辅助舰艇。
当然，这也与当时的实际情况有关。
美国海军改造的“兰利”号原本就是一艘巡洋舰，排水量不足万吨，而日本正准备改造的航母的排水量也不足万吨，就连帝国设计的航母也只有一万吨出头，在排水量上与巡洋舰旗鼓相当。
此外，除了冯承乾，其他人对航母的认识还严重不足。
在很多人眼里，航母就是一种用来搭载飞机、执行侦察任务的辅助舰艇，其主要任务就是协助主力舰作战。当然，这也与飞机的性能有关。这个时候的战术飞机，根本无法携带重型炸弹。
这些因素集合到一起，产生了一个非常可怕的结果。
这就是，条约中把航母归在了巡洋舰这一类战舰里面，只对航母的主炮口径做了较为明确的限制。
按照比较传统的思想，只要限制了一艘战舰的主炮口径，也就限制了这艘战舰的其他性能。说得简单一些，如果一艘战舰只能配备八英寸、也就是二百零三毫米主炮，那就绝对没有必要达到两万吨的排水量。
事实上，这个漏洞的出现，与冯承乾不无关系。
要知道，冯承乾非常清楚航母的重要性，更加知道，在下一场大战中，航母将把战列舰等主力舰送入博物馆。问题是，冯承乾不但没有在谈判中提到航母，甚至在美国谈判代表提出应该把航母当成主力舰看待的时候提出了反对意见，从而让限制航母发展，成了不可实现的空谈。
显然，冯承乾是故意为之。
他这么做，只有一个原因：做为后起之秀，不管中国的发展速度多么快，也不可能在二十年、或者三十年之内追上强大的老牌帝国，更不可能在传统海军力量上，超越强大的竞争对手。
只有一场划时代的海军变革，才能为中国提供超越老牌帝国的机会。
当然，在航母问题上含糊其词，只是冯承乾走出的第一步。